Словесные технологии совершенствования законодательсва (на материале налогового кодекса рф)

"Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю – в назидание потомкам"

Петр I.

Как известно, эффективный, действующий закон может получиться в результате кропотливой деятельности многих специалистов – юристов, экономистов, социологов, лингвистов и т.д. При этом правотворческая деятельность подразумевает издание новых нормативных актов, а также «отмену или совершенствование старых путем внесения изменений и дополнений» [Черданцев, 2001, с. 229]. Искусство законодателя состоит в том, чтобы точно и адекватно перевести существующие общественные отношения на язык права, используя различные средства, приемы и методы, в том числе и словесные технологии. Так, вслед за Т.В.Губаевой, словесные правотворческие технологии понимаются нами как «совокупность рационально обоснованных лингвистических правил и требований, в соответствии с которыми осуществляется отбор и организация исходного языкового материала (слов, грамматических форм и конструкций) в целях точного выражения законодательной воли в тексте нормативного правового акта» [Губаева, 2003, с. 30].

Законопроекты создаются ежедневно, но каждый из них, не начав действовать, тут же отправляется на «доработку», на совершенствование. Конечно, существуют вполне объективные социальные причины необходимости периодически дорабатывать закон. Однако очень часто закону требуется именно лингвистическое совершенствование: «не так сказали», «не точно выразили», «не доступно изложили». Представляется важным исследовать и описать словесные технологии совершенствования законодательства: что именно приходится изменять в языке законов, какие конкретные лингвистические единицы – слова, словосочетания, синтаксические конструкции, термины – требуют замены, усовершенствования, уточнения?

В рамках заявленной проблемы интересно сопоставить несколько редакций одного закона, чтобы выявить и описать словесные технологии, используемые субъектами законотворчества в процессе совершенствования законодательства.

Общеизвестно, что налоговое законодательство является наиболее бурно развивающейся отраслью российской правовой системы. Самый яркий пример – нормативный акт о налогах и сборах высшей юридической силы – Налоговый Кодекс РФ (далее НК РФ или Кодекс). Восемь лет прошло с того момента, как была принята, опубликована и вступила в действие часть первая Налогового кодекса РФ. За это время поправки в текст документа вносились более 20 раз!

1. Сначала рассмотрим некоторые из этих изменений на примере анализа двух редакций ст.1 НК РФ, которую условно можно считать завершенным цельным текстом. Названная статья устанавливает круг нормативных правовых актов, регулирующих правовые отношения в сфере налогов и сборов. Для большей наглядности представим положения статьи в виде таблицы, в первом столбце которой более ранняя редакция закона, во втором – более поздняя. При этом пункты, оставшиеся без изменений, проходят через всю ширину таблицы (в частности, см. заголовок статьи, п.п.3 и 6).

Итак, видно, что в п.1 исключен разделительный союз или. Употребление его в данном нормативном положении излишне, поскольку однородные члены предложения налоги и сборы присоединяются, а не вступают в отношения взаимоисключения (то есть не существует отдельно законов о налогах и законов о сборах).

Если проанализировать п.2 с синтаксической точки зрения, то он представляет собой простое предложение, осложненное рядом однородных членов с обобщающими словами система и принципы (налогообложения), глагол устанавливает является сказуемым, и действие, выражаемое им, направлено на весь ряд перечисляемых под пунктами однородных членов. Отказавшись от глаголов определяет и устанавливает в каждом из подпунктов второй редакции Кодекса, законодатель устранил тяжеловесность фразы. Конструкция стала более компактной, а это облегчило ее восприятие и понимание адресатом.

В подп. 3 п.2 словосочетание основные начала заменено словом принципы. Рассмотрим, чем отличаются значения слов начала и принципы. Так, в толковом словаре С.И.Ожегова слово начало, употребленное в форме множественного числа, имеет значение ’мн. основные положения, принципы‘; принцип – ’основное, исходное положение какой-н. теории, учения, науки и т.п.‘ Хотя в словаре эти слова выступают как синонимы (одно толкуется через другое), по нашему мнению, в контексте статьи закона их нужно различать. Это связано со следующим изменением: общее понятие установление (налогов и сборов) дополняется более конкретными – введение (в действие) и прекращение (действия налогов и сборов).

Таким образом, законодатель уточняет, что в Кодексе не только закрепляются основные начала установления налогов и сборов – основания, на которых строится налогообложение в государстве в целом, но и определяются принципы введения новых налогов и их отмены, т.е. способы осуществления этих конкретных процедур. Тем самым правовое положение становится более конкретным, точнее описывает, какие именно вопросы находятся в ведении данного документа.

Подп. 7 п.2: словосочетание действия (бездействия) налоговых органов и их должностных лиц заменено словосочетанием акты налоговых органов и действия (бездействия) их должностных лиц. Очевидно, что налоговые органы – это органы государства, которые в «Большом юридическом словаре» определяются как «организованная часть государственного механизма, наделенная властными полномочиями, компетенцией и необходимыми средствами для осуществления задач, стоящих перед государством на конкретном участке руководства обществом» [Большой юридический словарь, 2002, с. 399]. Совершенно ясно, что, как часть государственного механизма, налоговые органы не могут совершать каких-либо действий, их совершают должностные лица, работающие в этих органах. Видимо, законодатель учел это обстоятельство и внес корректировку в текст нормы, которая теперь более точно определяет, что налоговые органы могут составить акт, а должностные лица налоговых органов могут совершить действия или, наоборот, не принимать необходимых мер. Эти акты налоговых органов и действия должностных лиц можно обжаловать в судебном порядке.

В п.4 причастный оборот принятых законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом заменили оборотом принятых в соответствии с настоящим Кодексом. В первой редакции акцент был сделан на субъекте действия (принятые кем? законодательными органами власти…), в новой редакции на первый план выдвигается непротиворечие нормативных актов субъектов Российской Федерации акту высшей юридической силы – Кодексу. Рассматриваемая норма устанавливает правовой приоритет Кодекса над остальными нормативными актами, а не право представительных органов субъектов РФ принимать свои налоговые законы.

Обратимся к п.5. В соответствии с законом тождества предмет мысли в пределах одного рассуждения (в данном случае – одной статьи) должен оставаться неизменным. Что мы наблюдаем? Заголовок ст.1 – «Законодательство РФ о налогах и сборах…», в п.п.1–4 речь идет о налоговом законодательстве, но далее в п.5 субъект речи незаметно начинает говорить о другом – оместных налогах и сборах. Видим, что темой предложения п.5 выступилиместные налоги и сборы, а ремой (новым знанием) – информация о том, что они устанавливаютсянормативными правовыми актами органов местного самоуправления.Эта неточность формулировки становится причиной такой логической ошибки, как «подмена тезиса». В отредактированном тексте законодатель устраняет эту ошибку: темой становятсянормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах», а ремой – то, что онипринимаются представительными органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом.Тогда п. 6 очень логично завершает статью, в которой говорится о законах и нормативных правовых актах, составляющих объем понятия «законодательство о налогах и сборах». Таким образом, в ст.1 выявляются четыре уровня системы законодательства о налогах и сборах, а именно:

– Налоговый Кодекс РФ (акт высшей юридической силы);

– Федеральные Законы о налогах и сборах (принятые в соответствии с НК РФ);

– законы и законодательные акты представительных органов субъектов РФ;

– нормативные акты представительных органов местного самоуправления [Брызгалин, 2001].

2. Многообразие механизмов совершенствования законодательного текста пока не позволяет создать единую классификацию, поэтому проиллюстрируем наиболее интересные из них конкретными примерами.

Для того чтобы достичь адекватного понимания адресатом правового положения, законодатель может заменить слово, использованное в тексте, на другое, которое будет более определенно отражать ситуацию, точнее называть явление, предмет или действие.

Рассмотрим изменения, внесенные в п.2 ст.8, который первоначально выглядел так: «Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий)». В новой редакции слово в интересах заменено словом в отношении. Находим в «Словаре экономических терминов»: интересы – ’предмет заинтересованности, желания и побудительные мотивы действий экономических субъектов. Принято выделять материальные, духовные, денежные, имущественные интересы, а также интересы человека, семьи, социальной группы, фирмы, отрасли, региона, государства, органов управления, коллективов‘ [Cловарь экономических терминов]; в толковом словаре С.И.Ожегова: в отношении, предлог с род.п. – указывает направленность на кого-что-н. [Ожегов, 1988,]. Иными словами, действия государственных органов (предоставление прав и выдача лицензий) не являются предметом заинтересованности, желания плательщиков, а совершаются в отношении плательщика потому, что так предписано законом. Побудительными мотивами уплаты сборов субъектом права выступает желание осуществлять деятельность (с целью получения прибыли), не вступая в конфликт с законодательством.

Интересны изменения в п.4 ст.3 Кодекса: Не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или

Первая редакция: денежных(1) средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия законной(2) деятельности налогоплательщика(3).

Вторая редакция: финансовых(1) средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом(2) экономической деятельности физических лиц и организаций(3).

(1) Слово денежные заменено словомфинансовые. Сравним определения этих терминов, данные в специализированных словарях: «Денежные средства– аккумулированные в денежной форме на счетах в банках разного рода доходы и поступления, находящиеся в постоянном хозяйственном обороте у объединений, предприятий, организаций и учреждений (в т.ч. бюджетных, кредитных, страховых органов) и используемые ими для собственных целей или помещаемые в качестве ресурсов банков»[Большой юридический словарь, 2002, с. 148]. «Финансовые средства– деньги (банкноты и металлические монеты) в валюте любой страны, государственные облигации, облигации, векселя, чеки, депозитные и сберегательные сертификаты, банковские сберегательные книжки на предъявителя, коносаменты, акции, приватизационные ценные бумаги, дебетовые и кредитовые пластиковые карточки или иные документы, удостоверяющие право на владение или передачу денежных средств, имущества, имущественных прав, реализация которого возможна только при предъявлении таких документов»[Юридический словарь терминов и определений]. Из определений видно, что терминфинансовые средства имеет более широкое значение и включает в себя, помимоденежных средств, ценные бумаги и др. Используя терминфинансовые средства, законодатель расширил число ситуаций, к которым применяется данное правовое положение.

(2) Чем обусловлена замена слова законной словосочетанием не запрещенной законом (деятельности)? Законный определяется в толковом словаре как ’согласный с законом, основывающийся на законе‘ [Ожегов, 1988, с. 169]. Другими словами, законная деятельность – это любая деятельность, предусмотренная законом, установленная правовыми нормами. Словосочетание не запрещенная законом имеет более широкое значение, поскольку включает любые виды деятельности, не обозначенные в законе как «запрещенные». Значение этой замены при редактировании Кодекса заключается в следующем: при создании нормативного акта законодатель не может учесть всего многообразия возможных правовых ситуаций и отношений, поэтому впоследствии, делая поправку не запрещенной законом, он расширяет сферу ситуаций и отношений, которые попадают под действие данного закона.

(3) Налогоплательщик – физические лица и организации. В соответствии со ст. 19 НК РФ «Налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организации и физические лица, на которых в соответствии с настоящим Кодексом возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и (или) сборы». Как видим, при редактировании общее понятие налогоплательщик заменено частными физические лица и организации. По нашему мнению, такая замена имеет прагматическую направленность на адресата: не каждый осознает себя налогоплательщиком, но, увидев «знакомые» слова физическое лицо или организация, обратит внимание на данное правовое предписание.

Часто в новой редакции можно наблюдать и обратное явление – замену частного или единичного понятия общим:

Ст.3 п.6 НК РФ

Первая редакция: Акты законодательства о налогах и (или) сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в какой сумме он должен платить.

Вторая редакция: Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить.

Понятие меньшего объема сумма заменено понятием большего объема порядок,включающим, помимо суммы платежа, еще и процедуру его уплаты, что особенно важно для налогоплательщика.

3. Примечательно, что в Кодексе появились прямо-таки «революционные» пункты [Брызгалин, 1999] (п.п. 6 и 7 ст.3 НК РФ), касающиеся вопросов законодательной техники:

«6. При установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить.

7. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов)».

По мнению В.А.Брызгалина, «в указанной норме практически впервые в налоговом законодательстве в полной мере закреплены:

– принцип ясности и определенности налоговых законов;

– презумпция правоты (добросовестности) плательщика налогов и сборов» [Брызгалин, 1999].

Эти положения имеют большое значение для налогового правопорядка: с одной стороны, способствуют исполнению налогоплательщиком своих обязанностей, а с другой – предотвращают возможные злоупотребления со стороны законодателя и должностных лиц исполнительных органов власти. Наряду с этим, нормативные положения, закрепленные в п.п.6 и 7 ст.3 НК РФ, имеют непосредственное практическое значение при рассмотрении налоговых споров в судебных органах, так как теперь «взимание налогов и сборов и применение ответственности к налогоплательщикам и иным обязанным лицам на основании нормативного акта, который не отвечает требованию определенности, не допустимы» [Брызгалин, 1999].

Уже с первых месяцев действия части первой Кодекса данные нормы взяты на вооружение налогоплательщиками при отстаивании своей точки зрения в судах при разрешении споров с органами исполнительной власти в сфере налогового законодательства. Это неизбежно стимулирует законодателей к тому, чтобы корректировать неудачные формулировки действующих законов и более строго подходить к разработке и принятию новых.

В заключение хочется отметить, что редактирование, изменение законодательного текста – это «жизнь» закона. Если его не изменять, то очень скоро закон перестанет удовлетворять потребностям правового регулирования. При этом важно понять, что изначально создать вполне «совершенный» закон невозможно, все погрешности, пробелы и детали выявляются лишь тогда, когда этот закон начинают применять – накладывать на определенные общественные отношения.

Так, мы рассмотрели преобразования, которым подвергается текст закона в процессе редактирования. Далее, по нашему мнению, целесообразно подвергнуть анализу более широкий материал, который, возможно, позволит выявить критерии и построить классификацию словесных технологий совершенствования законодательства. Если редактирование закона считать особым видом речевой деятельности, то необходимо определить особенности этого вида речевой деятельности в отличие, например, от редактирования научного или художественного текста. Результатом такого исследования станут рекомендации, которые будут ценным дополнением к существующим учебникам по законодательной технике.

Литература

Большой юридический словарь / Под ред. А.Я.Сухарева, В.Е.Крутских. М., 2002.

Брызгалин А.В. Налоговый Кодекс РФ и российское налоговое законодательство: соотношение и взаимодействие // Налоговый вестник. 2000, № 1.

Брызгалин А.В. Ясность налогового закона или все сомнения в пользу налогоплательщика // Налоговый вестник. 1999, № 10.

Губаева Т.В. Язык и право. Искусство владения словом в профессиональной юридической деятельности. М., 2003.

Комментарий к изменениям и дополнениям первой части Налогового кодекса РФ // Главбух. 1999, №15.

Комментарий к Налоговому кодексу РФ части первой (в редакции Федерального закона от 9 июля 1999 г.) / Под общей редакцией Г.В. Петровой. М, 1999.

Налоговый Кодекс РФ с официальными, судебными и библиографическими указателями (по состоянию на март 2005 года) // Налоги и финансовое право. 2005, № 4.

Новая редакция Налогового Кодекса РФ (комментарии и практика применения) // Экономико-правовой бюллетень. 1999, № 7-8.

Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю.Шведовой. М, 1988.

Словарь экономических терминов // http://stat.bashedu.ru/konkurs/luzina/RUS/

Dict/Dict1.htm

Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2001.

Юридический словарь терминов и определений // http://zakon.by/dict/